四川日報 2016年12月01日
20個市州開始行使地方立法權后,5市誕生首部實體性地方法規(guī)
■劉佳
11月30日，對自貢、綿陽、南充、巴中和眉山5市來說，是值得載入史冊的日子——5市首部實體性地方法規(guī)在這天正式誕生。
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案依法賦予設區(qū)的市和州地方立法權。根據(jù)規(guī)定，新增行使地方立法權的設區(qū)市，可對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，并報省人民代表大會常務委員會批準后實施。
一年多以后，我省5部實體性地方法規(guī)是如何誕生的？誕生背后各地經歷了什么？未來還將面對什么？
選項
大局所需+民心所向
密切關注改革發(fā)展中的突出問題、關系人民群眾切身利益的民生問題，對需要上升為法規(guī)制度層面的，及時啟動立法，適時調整、規(guī)范和引導，是地方立法的根本遵循。國家賦予設區(qū)的市地方立法權的用意之一，即在“接地氣”，解決地方的實際問題、具體問題。
缺水，是自貢多年的痛。
作為全國50個最缺水城市之一，集中式飲用水水源地小而散、分布廣、污染源產生因素較多等問題，一直困擾著這個川南重鎮(zhèn)。
自貢市人大法制委主任委員劉劍還記得，在一次立法項目征求意見會上，一位群眾代表直截了當指出，在自貢市的雙溪水庫、碾子灘水庫、烈士堰水庫等水源地，都存在農業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染和人為活動污染等破壞現(xiàn)象，強烈要求對破壞飲用水水源地的問題進行嚴處。“對集中式飲用水水源地保護的管理提供法律依據(jù)，保障飲用水水源達到和保持國家標準，非常必要?！弊载暿腥舜蠼涍^調研以及與相關職能部門的對接溝通，將飲用水水源地保護確定為立法項目之一。
無獨有偶，巴中也將首部實體性地方法規(guī)定在飲用水水源保護上。巴中市人大常委會相關負責人表示，這部具有里程碑意義法規(guī)的實施，將為加強該市飲用水水源保護和管理提供堅強法制保障。
《綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》在提交省人大常委會審議之初，被多方寄予厚望。據(jù)了解，以前制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》無法適應現(xiàn)代城市管理的需要，有的處罰規(guī)定不明確、操作性不強，有的條款與新的法律相沖突，這是不少城市共同面對的難題?！霸谂f條例沒有修改前，制定地方性法規(guī)來解決存在的問題，綿陽的法規(guī)對各地有極大的借鑒意義?！笔∪舜蟪Ｎ瘯嚓P負責人表示。
而眉山在獲得立法權之初，為城鄉(xiāng)規(guī)劃立法就被提到全市所有立法項目的最前端。眉山市人大常委會副主任李建章說，這兩年，眉山從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域都進行了高標準規(guī)劃，“通過立法保證規(guī)劃的嚴肅性和延續(xù)性，整個城鄉(xiāng)發(fā)展會更有序?！?/span>
體現(xiàn)地方元素，也是各地首部法規(guī)的一大亮點。
今年初，南充市人大常委會通過報刊網(wǎng)絡向全市公開征集立法項目建議，該市五屆人大六次會議期間，又向全體市人大代表和政協(xié)委員發(fā)送問卷調查表1000余份，廣泛征求立法項目建議。最終，對城市園林綠化進行地方立法從20多個立法項目中脫穎而出。
立法
專家把脈+廣泛民意
在法規(guī)草案起草階段，組織人大代表參與聽證會、征求意見會，確保民意得到表達；在法規(guī)草案審議階段，通過公開向社會征集意見建議、召開座談會、實地走訪調研等方式，廣泛聽取群眾意見建議，拓展群眾參與立法的渠道，成為5市首次開展實體性法規(guī)立法的“標準路徑”。
如何確保制定的法規(guī)可執(zhí)行、易操作、真管用、有特色？這是5市制定第一部實體性地方法規(guī)共同面臨的難題。
立足實際，是科學立法的前提。自貢市人大常委會建立專業(yè)人士參與立法工作機制，制定《自貢市人民代表大會常務委員會立法咨詢管理辦法（試行）》，建立立法咨詢小組，吸納11名市內外專業(yè)人士為立法工作“把脈”。小組成員包含高等院校、科研機構等法學專家6人，律師2人，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護專家3人。劉劍介紹，自2016年5月建立立法咨詢小組以來，僅在《自貢市集中式飲用水水源地保護條例》一審和二審階段，小組成員就列席或參加座談會2次，提出40余條意見建議。
綠地率標準是南充在此次立法中討論最激烈的問題?！瓣P于綠地率，有意見認為，綠地率標準應堅持高標準要求，確保城市綠量只增不減，另一種意見認為，標準過高，不符合當前南充發(fā)展水平，缺乏可行性和操作性，如工業(yè)項目、物流倉儲項目的綠地率標準規(guī)定偏高?！蹦铣涫腥舜蟪Ｎ瘯üの魅嗡蜗茸艚榻B，對行政處罰的標準也存在不同看法，有的認為應當體現(xiàn)懲罰與教育相結合的原則，有的認為標準偏低容易導致低成本違法的出現(xiàn)。為此，南充市人大常委會邀請市級相關部門、市民代表、部分市人大代表對條例草案中新設行政許可、行政處罰和其他涉及行政管理部門與管理相對人之間重大利害關系的進行聽證，充分聽取權利義務相對人意見，同時委托西南政法大學和西華師范大學的法學專家，對立法依據(jù)、立法原則、執(zhí)法主體、法律責任及條例草案中涉及的專業(yè)性、技術性較強的問題進行論證，最終得到各方認可。“現(xiàn)在回頭來看，法規(guī)立項、起草、聽證、論證、審議的過程，就是一個反復論證、數(shù)易其稿、不斷完善、不斷成熟的過程，也是傾聽民心民意、凝聚集體智慧、達成統(tǒng)一認識的過程。”宋先佐說。
實施
擴大宣傳+執(zhí)法檢查
目前，已有10個市的立法工作人員到省人大常委會法工委跟班學習。按比例，省級人大常委會法工委要有30名左右立法工作人員，設區(qū)的市要有10名左右立法工作人員，才能基本滿足立法工作需要。要適應立法工作新要求，必須配足配強立法工作力量。
最新消息顯示，自貢、巴中、眉山的首部實體性地方法規(guī)將在2017年1月1日實施，綿陽、南充的也將從2017年3月1日起實施。實施前期準備時間，各地在1個月到3個月不等，需要做的工作卻很相近。
首先是通過多種途徑讓老百姓知曉法規(guī)的各項內容，加大宣傳，同時，政府的規(guī)范性文件有與之不相適應的內容，也將在這期間進行調整?！胺ㄒ?guī)實施后，市人大常委會將通過跟蹤監(jiān)督、適時開展執(zhí)法檢查等方式，確保法規(guī)有效實施?！辈稍L中，5市人大常委會相關負責人皆表示出類似的意思。
如今，南充的第二部實體性地方法規(guī)《南充市城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案）》已進入二審，《自貢市〈四川省物業(yè)管理條例〉實施辦法（草案）》也二審中，《自貢市井鹽文化遺跡保護管理條例（草案）》即將進行一審。而根據(jù)眉山2016-2020年立法規(guī)劃，未來5年，預計有《眉山市大氣污染防治條例》《眉山市非物質文化遺產條例》《眉山市城市管理綜合條例》等超過10項具有眉山特色的地方性法規(guī)陸續(xù)出臺。更多信息顯示，多市第一部實體性地方法規(guī)的立法工作正緊鑼密鼓地推進，很快，多地也將誕生首部實體性地方法規(guī)。
“目前在立法能力建設方面，各市州僅具備行使地方立法權的基本條件，立法工作隊伍和能力建設還需再加把勁?！痹谑∪舜蟪Ｎ瘯üの魅翁锶f國看來，各地立法工作開展得紅紅火火是好事，但目前有的市州人大把法制委和其他專委會合在一起，難以保證法制委專門從事法規(guī)案統(tǒng)一審議的工作質量；有的地方法工委工作人員還沒有完全到位，有的地方與立法有關的其他專門委員會也還沒有成立。
記者了解到，已有10個市的立法工作人員到省人大常委會法工委跟班學習，這是省人大常委會為各市州搞好立法指導服務的一項創(chuàng)新。“省人大常委會將繼續(xù)通過加強培訓、跟班學習、掛職鍛煉等方式，幫助提高各市州立法工作人員的政治素質和業(yè)務能力。”田萬國說。
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