四川日?qǐng)?bào) 2019年03月15日
統(tǒng)一開(kāi)展國(guó)土調(diào)查 摸清自然資源家底
國(guó)土，是自然之基、生態(tài)之源、生產(chǎn)之要、生存之本。48.6萬(wàn)平方公里的美麗四川，國(guó)土面積居全國(guó)第五，擁有除海洋外的所有地形地貌。在這片廣袤的大地上，土地類型有多少種？生產(chǎn)利用情況如何？土地權(quán)屬如何劃分？這些問(wèn)題與我們的生活息息相關(guān)。
2017年10月，國(guó)務(wù)院部署啟動(dòng)第三次全國(guó)土地調(diào)查；2018年9月，國(guó)務(wù)院決定調(diào)整為第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）。開(kāi)展“三調(diào)”，目的是全面摸清全國(guó)國(guó)土資源家底、全面查清全國(guó)國(guó)土利用現(xiàn)狀、全面掌握真實(shí)準(zhǔn)確的全國(guó)國(guó)土基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并健全自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，強(qiáng)化自然資源信息社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然資源管理工作需要。
目前，我省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作，正按照國(guó)家統(tǒng)一要求，以2019年5月底前完成縣級(jí)國(guó)土調(diào)查和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)施百日攻堅(jiān)行動(dòng)。并將以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，開(kāi)展統(tǒng)一數(shù)據(jù)更新。2020年全面完成各項(xiàng)任務(wù)。
面對(duì)龐大的自然資源家底，四川如何摸清？如何摸實(shí)？
□米方 譚煒
從“土地”調(diào)查到“國(guó)土”調(diào)查
邁開(kāi)自然資源統(tǒng)一管理步伐
按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《土地調(diào)查條例》的相關(guān)要求，我國(guó)每十年開(kāi)展一次土地方面的基礎(chǔ)國(guó)情國(guó)力調(diào)查工作。
在“三調(diào)”之前，我國(guó)曾開(kāi)展過(guò)兩次全國(guó)土地調(diào)查。第一次是1984—1996年的土地詳查；第二次是2007—2009年的土地調(diào)查。以兩次詳查、調(diào)查數(shù)據(jù)為底板，每年都根據(jù)實(shí)際變化進(jìn)行了數(shù)據(jù)補(bǔ)充和更新。和前兩次不同的是，此次調(diào)查進(jìn)行了一次“更名”，將“土地”調(diào)查改為“國(guó)土”調(diào)查。
從“土地”到“國(guó)土”，雖然只是一字之差，卻凸顯出此次調(diào)查的新特點(diǎn)?！案北澈?，體現(xiàn)的是中央決策部署的新戰(zhàn)略，落實(shí)的是機(jī)構(gòu)改革后的新任務(wù)，推進(jìn)的是客觀真實(shí)性的新要求。根據(jù)國(guó)務(wù)院和地方人民政府機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源主管部門，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。相對(duì)于第三次全國(guó)土地調(diào)查，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類發(fā)生了重大變化，進(jìn)行了一系列歸并調(diào)整，特別是適應(yīng)建設(shè)生態(tài)文明的需要，將濕地作為一級(jí)地類，將園地調(diào)整為種植園用地，一級(jí)地類由12個(gè)增加為13個(gè)?！叭{(diào)”更加鮮明強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，明確刪除了“耕、園、林、草”的地類確定次序。針對(duì)多部門重合管理的需求，創(chuàng)新實(shí)施了圖斑(在調(diào)查工作底圖上，將地貌、土地利用類型等基本相同的土地單元分為一類，以其為基礎(chǔ)調(diào)查單元，然后將單元勾繪到地形圖上成為圖斑)標(biāo)注。
省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從“土地”到“國(guó)土”的轉(zhuǎn)變，邁開(kāi)了自然資源集中統(tǒng)一調(diào)查過(guò)渡的重要步伐，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
實(shí)際上，“三調(diào)”是自然資源統(tǒng)一管理的第一步，“打好地基，才能為開(kāi)發(fā)利用創(chuàng)造條件?！?/p>
從“九龍治水”到“一套數(shù)據(jù)”
摸清家底為高質(zhì)量發(fā)展打基礎(chǔ)
“三調(diào)”是我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段以后一次重要的基礎(chǔ)國(guó)情國(guó)力調(diào)查，不僅僅涉及生態(tài)文明建設(shè)，而且關(guān)系我國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的一系列自然資源條件、國(guó)情國(guó)力的基礎(chǔ)判斷?！伴_(kāi)展好第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，對(duì)于深入貫徹落實(shí)省委十一屆三次、四次全會(huì)決策部署，全面推動(dòng)全省高質(zhì)量發(fā)展和推動(dòng)治蜀興川再上新臺(tái)階，具有十分重要的意義。”省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
此次機(jī)構(gòu)改革，明確自然資源管理部門統(tǒng)一編制國(guó)土空間規(guī)劃，統(tǒng)一對(duì)所有自然生態(tài)空間進(jìn)行用途管制。之前的各類空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、坐標(biāo)系統(tǒng)、規(guī)劃期限、管控規(guī)則等不一致的問(wèn)題將迎刃而解，空間管理事權(quán)的分割將更加明確，做到單一國(guó)土空間的無(wú)堆疊式空間管制，為一張藍(lán)圖繪到底提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。編制國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)就依賴于“三調(diào)”。
從生態(tài)資源保護(hù)的角度來(lái)說(shuō)，“三調(diào)”形成的土地、水、林地、草地、濕地等資源家底情況，將為山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理等提供依據(jù)。只有全面查清全省林地、草地、濕地等生態(tài)用地狀況，我們才能優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條界線，有效實(shí)施國(guó)土空間用途的管制，高效開(kāi)展綠化全川行動(dòng)，促進(jìn)長(zhǎng)江上游生態(tài)系統(tǒng)功能不斷提升。
從經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展角度來(lái)看，通過(guò)摸清各類用地狀況，將為科學(xué)編制全省國(guó)土空間規(guī)劃、更好地優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)的格局提供依據(jù)，通過(guò)合理確定供地的總量、區(qū)位和結(jié)構(gòu)，持續(xù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級(jí)，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
在自然資源管理改革大背景下布局的“三調(diào)”工作，工作內(nèi)容十分豐富?！斑^(guò)去，土地利用現(xiàn)狀主要由國(guó)土部門調(diào)查、森林和濕地資源由林業(yè)部門調(diào)查、草地資源由農(nóng)業(yè)部門調(diào)查、水資源由水利部門調(diào)查……各個(gè)部門之間數(shù)據(jù)和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)有所出入，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重疊，行政資源浪費(fèi)。”省自然資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次調(diào)查在第二次全國(guó)土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，參考林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門的原始調(diào)查數(shù)據(jù)，打破“九龍治水”的調(diào)查模式，形成一張底板、一套數(shù)據(jù)。
貫徹落實(shí)國(guó)家統(tǒng)一部署和要求，省、市（州）、縣（市、區(qū)）均成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管副秘書長(zhǎng)和自然資源部門主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，各相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以及相應(yīng)工作組特別是技術(shù)指導(dǎo)組，推進(jìn)相關(guān)問(wèn)題堅(jiān)決按照“三調(diào)”技術(shù)規(guī)程進(jìn)行處理。
從傳統(tǒng)手段到“互聯(lián)網(wǎng)+”
技術(shù)頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)溯源管理
在國(guó)家相關(guān)工作要求基礎(chǔ)上，我省結(jié)合實(shí)際，組織力量狠抓技術(shù)頂層設(shè)計(jì)，編制實(shí)施方案和技術(shù)規(guī)范，明確了目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、省市縣任務(wù)分工、組織實(shí)施、技術(shù)方法等，并報(bào)自然資源部備案。統(tǒng)一制作全省交通水利網(wǎng)、調(diào)查界線、控制面積等基礎(chǔ)控制性關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料。搭建省級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺(tái)，制定全省成果質(zhì)量控制內(nèi)外業(yè)核查管理辦法等。
為了讓統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加精準(zhǔn)，2018年6月至8月，省“三調(diào)辦”共舉辦9期培訓(xùn)班，累計(jì)培訓(xùn)5500余人，社會(huì)從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)4400余人。為了檢驗(yàn)、強(qiáng)化培訓(xùn)效果，培訓(xùn)還特別安排了考試環(huán)節(jié)，最終3800人通過(guò)了測(cè)試。
在“三調(diào)”工作大規(guī)模鋪開(kāi)之前，我省采用試點(diǎn)的方式先行先試。除大英縣土地調(diào)查新技術(shù)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)外，我省還確定了成都市錦江區(qū)、攀枝花市仁和區(qū)、瀘州市龍馬潭區(qū)和宜賓市長(zhǎng)寧縣4個(gè)省級(jí)先行示范區(qū)、縣，有序開(kāi)展“三調(diào)”工作?！斑@些試點(diǎn)示范區(qū)、縣調(diào)查工作的開(kāi)展，起到較好的引領(lǐng)示范效應(yīng)，為全省‘三調(diào)’工作全面鋪開(kāi)奠定了基礎(chǔ)?！笔∽匀毁Y源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
調(diào)查底圖是“三調(diào)”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，關(guān)系調(diào)查的整體準(zhǔn)確性。為此，我省組織專人定期與全國(guó)“三調(diào)辦”、省測(cè)繪地理信息局對(duì)接，跟蹤落實(shí)調(diào)查底圖生產(chǎn)并及時(shí)領(lǐng)取下發(fā)各地。目前，已獲取全省各縣的成果，覆蓋近48.6萬(wàn)平方公里，包括365.3萬(wàn)個(gè)圖斑，面積近5381.5萬(wàn)畝。省自然資源廳還對(duì)接了民政、生態(tài)環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、測(cè)繪、鐵路等相關(guān)單位，做好調(diào)查基礎(chǔ)資料收集工作。
“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺(tái)，是“三調(diào)”工作的“秘密武器”。“三調(diào)”采用以“互聯(lián)網(wǎng)”+舉證平臺(tái)為核心、輔助高分辨率遙感影像判讀的成果質(zhì)量保障體系，國(guó)家、省相關(guān)部門通過(guò)實(shí)地舉證照片進(jìn)行內(nèi)業(yè)核查，可靠性高。同時(shí)外業(yè)調(diào)查人員在現(xiàn)場(chǎng)拍照時(shí)，將角度、坐標(biāo)等信息與實(shí)地照片一一對(duì)應(yīng)，確保了調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。
“三調(diào)”小貼士
日前，國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)問(wèn)答》，梳理了70條具體操作問(wèn)題，專治調(diào)查中遇到的“疑難雜癥”。這里挑選部分問(wèn)題進(jìn)行摘登，為“三調(diào)”工作提供參考。
1、土地整治項(xiàng)目區(qū)的新增耕地，在調(diào)查中是否根據(jù)土地整治立項(xiàng)文件確定耕地圖斑范圍?
答：現(xiàn)狀為耕地的地塊，無(wú)論是土地整治、農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)或是復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)與否，都應(yīng)按照實(shí)地耕地范圍調(diào)查，不得按整治范圍確定圖斑邊界。
2、實(shí)地為水澆地，原來(lái)按水田管理的圖斑，如何調(diào)查?
答：對(duì)于水旱輪作的按水田調(diào)查，對(duì)于長(zhǎng)期按水澆地使用的按水澆地調(diào)查。調(diào)查為水澆地的，必須實(shí)地舉證。
3、確權(quán)登記的土地用途與實(shí)際用途不一致的圖斑，如何調(diào)查?
答：按照實(shí)際現(xiàn)狀調(diào)查，不得直接按土地審批用途或規(guī)劃用途調(diào)查。
4、部分地區(qū)存在大量100至200平方米農(nóng)村建房，是否允許部分縣區(qū)建設(shè)用地最小上圖面積為100平方米?
答：各省(自治區(qū)、直轄市)可以提高本省(自治區(qū)、直轄市)的建設(shè)用地調(diào)查精度，降低最小上圖面積指標(biāo)，但要保證全省(自治區(qū)、直轄市)精度統(tǒng)一。
5、長(zhǎng)期撂荒的耕地上，長(zhǎng)滿了灌木，耕地的田埂仍清晰可見(jiàn)，如何調(diào)查?
答：按現(xiàn)狀調(diào)查為林地。如清理后即可恢復(fù)耕種的，標(biāo)注“清理后即可恢復(fù)耕種”屬性。
6、村民在承包證書中登記為耕地的土地上種果樹(shù)，如何調(diào)查?
答：按現(xiàn)狀調(diào)查，應(yīng)調(diào)查為種植園用地，不得按承包書登記用途調(diào)查。
7、在村莊范圍內(nèi)，實(shí)地為養(yǎng)殖用途，是否按設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查?
答：村莊內(nèi)集中養(yǎng)殖畜禽的，按設(shè)施農(nóng)用地調(diào)查，在集中連片村莊范圍內(nèi)的，可標(biāo)注203屬性。
8、工廠內(nèi)部的綠化用地，如何調(diào)查?答：已建成的工廠內(nèi)部綠化林地、草地等按工業(yè)用地調(diào)查。
9、國(guó)家依據(jù)影像判讀的圖斑中，存在多種地類(如耕地圖斑中，存在坑塘、荒草、林地、零星建設(shè)等)，實(shí)地情況復(fù)雜，如何調(diào)查?
答：國(guó)家提供的圖斑地類判讀信息和范圍供參考。應(yīng)按照實(shí)地現(xiàn)狀，達(dá)到最小上圖面積的應(yīng)劃分圖斑，分別確定地類；未達(dá)到最小上圖面積的，歸并到相鄰地類。與國(guó)家依據(jù)影像判讀地類不一致的須按要求實(shí)地分別拍照舉證。
10、田坎、田間道路、溝渠等是否可以按單線線狀地物表示?
答：不可以。達(dá)到上圖標(biāo)準(zhǔn)的道路、溝渠、河流等線狀地物，應(yīng)根據(jù)外業(yè)調(diào)查結(jié)果和影像特征重新矢量化，以圖斑表示。
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